新经济导刊 李导龄

　　中小城市的电子政务建设该走怎样的道路？与大城市相比，中小城市的电子政务建设面临的问题是需要把有限的资金用在关键之处，需要高成功率的项目实施，借鉴成功经验，少走弯路。有专家指出，目前有地方走入误区，认为电子政务就是要建设新的网络、新的应用、新的业务支撑系统，铺新摊子，而没有真正从实际需求出发，为政府提高绩效发挥作用。如何贯彻中央17号文件精神，结合当地实际情况进行电子政务建设成为包括各方面专家、领导考虑的问题。
　　2003年6月，营口市与北京首信公司召开两地专家针对其电子政务总体规划方案视频会议。营口就是这样的一个城市：位于辽宁半岛东部226万人口的沿海城市，矿产资源非常丰富磷镁产量占世界25%，营口港是全国19个主枢纽港之一。如何结合当地经济发展来开展电子政务建设？电子政务要考虑利益最大化，量入为出等问题，如何使电子政务建设如何少走弯路、降低风险的问题，与当地经济相结合，同时考虑工程效益？营口市政府在会上向外界透露了这样一种信息：营口市正在创新思维，打造中小城市建设电子政务新模式-BOO模式。
　　缘起：北京之行订盟约
　　营口市决定下力气抓电子政务建设工作是在2002年初，从美国留学回国的营口市市长助理孟继民，负责信息化建设工作。他先后几次带队到江西、广东、江苏等省市进行考察。到北京他见到了首信名誉董事长陆首群、董事长陈信祥、总裁汪旭，发现北京的信息化平台建设不是政府而是由公司来建设的。
　　在电子政务建设中，如何避免建设方式"重新建轻整合"、建设投入"重硬轻软"和"信息孤岛"等问题？一些单纯靠指令、靠技术解决不了的问题，有学者提出可以试着从经济学的视角找出答案，找寻利益最大化，量入为出。这里的"入"是指收益，"出"是指支出。支出的价值可以通过收益来体现，通过收益可以很好地控制支出，建设单位为了今后的利益最大化，不能吝惜自己当前的支出，势必在对应用效益有决定作用的"软投入"、"软环境"和现有资源的整合上多下功夫，这就有效杜绝了"形象"工程、"昙花"工程，限制了自建自用的"孤岛"工程，鼓励了"共享"工程、"实效"工程。也许政府工程的建设还需要考虑以人为本，为政府公共事业服务，但目前政府正从传统的管制、管理转向服务，在管理与服务中强调"投入、产出、成本、效益"的发展趋势背景下，电子政务的建设与管理，必须高度重视其经济效益。
　　孟继民看到的建设模式是BOO模式，这是建设、拥有、运营（BUILDING、OWNING、OPERATION）的英文缩写，它是一种全新的市场化运行模式，即由企业投资并承担工程的设计、建设、运行、维护、培训等工作，硬件设备及软件系统的产权归属企业，而由政府部门负责宏观协调、创建环境、提出需求，政府部门每年只需向企业支付系统使用费即可拥有硬件设备和软件系统使用权。他回营口后，经领导决定于2002年7月与首信公司签订"营口市重大信息化工程总体统筹负责制合作协议"，近一年后，4月最终定下"营口市城市信息化发展规划、电子政务总体设计方案"，拿出了阶段性成果，最终决定使该项模式在营口落地。
　　该方案由首信采取进行统筹运营，据首信公司总裁汪旭介绍，规划方案中还提到首信与营口市政府有计划成立一家"营信"公司进行信息化建设的具体实施及维护运营。因首信的成功上市，汪旭对资本市场上深有体会，他主张营信公司应通过资本运作方式进行融资，并成为信息化建设的主要资金来源，将成为营口市信息化可持续发展的保障。目前参与信息化安全建设的厂商有汉邦软科集团、参与网络建设的有华为公司，在实施阶段首信还将与更多的厂商合作。

　　缘故：为何选择BOO模式？
　　有记者问孟继民为什幺选择BOO模式，他坦言："在信息化建设过程中有很多模式可以选择，营口市政府进行了多方面探讨。对于一些小型项目，我们以市政府信息中心的力量为主，例如建设了相关政府门户网站，为信息化打下了一个比较好的基础。但是信息化是一个大的系统工程，随着社会发展 对信息化的要求越来越大。作为一个中等发达城市，由于受到资金、技术水平、规划档次的限制，靠自身的力量独立完成在现阶段很有挑战性。通过到北京考察，我们想借助首信模式进行初期的规划，向市政府常委会及人大汇报后，再发文开始组织具体工作，如筹建营信公司，以政府指导企业化运作，承担信息化工作任务，充分发挥信息化载体作用，在营口进行一些尝试性的探索。"
　　当然，借鉴不等于照搬。怎样对营口项目量身打造？汪旭对记者说："香港六和全年资料大全化的总体建设框架等是合作中可借鉴的重要经验，因为各地建设标准不一样，所以设置标准时把不同的标准综合考虑。另外，首信几年来建设中总结教训也使营口项目建设少走弯路，例如我们在建设了很长一段时间后最终总结出信息化的目的就是为公众服务，这就要求在具体工程建设时，抓住公众服务的几个主要特点重点建设。
　　对于资金问题，孟继民算了一笔账：中国一个中等发达城市一年的财政收入大概是30亿元，其中可供支配的有15亿元，从中能拿出来做基础建设和信息化相对不多。营口有14亿元是财政可支配收入用于改善城市基础设施。营口的信息化基础建设包括网通、联通、铁通每年投入上亿元，政府投入上千万元，未来3年内投资主要放在信息化和通讯方面。所以，营口电子政务建设的投资来自政府财政投资和社会投资。孟继民也提到政府提出了信息化可持续发展的问题。
　　这个可持续发展的问题的解决方案用汪旭的话说就是"以首信为样板建立营信公司。"可以这样理解，首信公司经过5年发展不仅发展了业务，而且成为香港上市企业，并被投资商追捧，其动力来来源于公司的可持续服务能力，公司的性质就是服务商与本地化紧密结合，资金增长点来于自身造血功能和资本市场上持续不断的资金运作。"BOO模式不是首信+营口 而是由营信公司进行BOO。"规划中提到的营信公司，不是单纯的IT， 而是基于IT的数字化资源包括信用等级等。如通过信用体制建设一卡通就会出现新的业务增长点。所以可信息化的可持续发展取决持续服务能力和新业务创造能力。
　　BOO模式中文就是总体统筹分工负责，政府有自己的角色和责任，公司有某些项目的资本筹措、建设和运营任务。首信在2001年上市时提出这一概念，在港引起轰动，吸引了大量投资。当然，在这种模式中要处理好公司与政府、公司与市场的关系。公司首先必须要盈利，同时还要承担社会发展中有重大责任。

　　原创：服务本地化建营口模式
　　营口的信息化建设也许并不只意味着一个地市城市的建设，他们想成为具代表性的示范点。参加专家论证会的专家对此发表了各自的看法。
　　国家信息化专家咨询委员会专家曲成义：电子政务不是传统政务的翻版。
　　"电子政务不是传统政务的翻版，是一个非常复杂的社会系统工程。我们在信息化过程中如果不优化重组，就无法提高效率。营口信息化不能搞花架子，要务求实事，这也是17号文件的精神。这个规划是由北京和营口联合，形成优势互补的模式，利用了北京8年来信息化建设的经验，进行专业化外包有创新性。要补充说明的是方案中还应突出电子政务的核心是政务，要重视从全局高度规划，对资源统筹调配，根据营口的特色优势抓住利润突破口?quot;
　　中国人民大学政务信息管理系系主任赵国俊：用非政府的机构帮助政府实现计划，这是社会潮流。
　　"创造营口模式要注重标准先行，电子政务的重点在于为公众提供优化的社会服务，国家要从管制性转化为服务型，在一定程度上电子政务就是电子服务，因此电子政务规划从投资到系统构架再到规划重点都应对电子服务以足够的重视。营口电子政务规划中有很重要的设想，是国际公共服务民应化，这一点在发达国家做的非常好。值得肯定的是，营口市政府结合营口的具体情况吸纳资金、技术的做法，这对于中国一些老工业区和经济相对不发达地区有借鉴甚至推广的意义。不过其中有很多问题值得研究，比如法律问题、外包后社会责任归属问题，还有标准规范建设等都需要研究和完善。"
　　国家行政管理学院教授汪玉凯：做电子政务建设要解决好6个关系……
　　"做电子政务建设要解决好6个关系，政务和电子的关系、电子和政务的关系、内网和外网的关系、整合和发展的关系、安全和应用的关系、业务和整体政府的关系，这是信息化发展的要求。营口电子政务建设总体方案的特色在于体现了政府指导直企业参与技术支持，体现了整合和统一的重要性，其中企业作为运营商，减少政府人员编制，与国外相关案例类似?quot;
　　其它专家也建议要针对营口在经济发展的亮点和特色在规划上做必要补充，使整个规划更有针对性，从而为其它中等城市提供可供参考的建议。当然，运作中有一些问题还待考虑。问题是首信在专家论证会上抛砖引玉自己提出来的。他们提出虽然已提出骨干接入的解决方案，但方案在网络规划部分还不是很明确。另外政府信息化建设重要的是数据采集管理系统，建立大型数据库，这些数据在物理上是分散的，但要求在管理上要集中。因此在信息化建设中应把资金侧重投入到软件和服务方面。在调研中发现营口地区矛盾突出的问题是，当信息化发展到一定水平时，通常都出现独立的数据库，这种信息孤岛的问题如何解决？通过行政干预，技术支持，建立统一的平台进行信息交换。这样的平台即有对内办公的职能，又有大型门户网站面向公众服务的职能。可以跨越安全隔离，实现统一身份识别认证。
　　这一点引起了专家的争议，首先是安全问题。
　　曲成义：要重视信息安全基础设施的建设如网络安全应急系统建设。
　　"安全性很重要，随着营口的信息化发展，许多政府、企业及社会服务项目都搭建在网络中，如果网络不安全可能就会带来严重的后果。要重视信息安全基础设施的建设如网络安全应急系统建设，任何要害部门网络出问题，都要有应急反应队伍以减少信息损失。问题是现在由谁来评估系统安全和可信度? "
　　国家保密局赵处长：设密网必须物理隔离，不能与外网连接。
　　目前在没有达到安全交易的情况下，设密网必须物理隔离，不能与外网连接。目前国信办等各部门在共同探讨课题，在什幺情况下有什幺样的隔离手段，使交换方法更安全，同时不影响交流信息的渠道畅通。
　　其次网络建设方面专家也有不同意见。
　　首信顾问庄梓新：利用有线电视网架构提供网络服务。
　　"党中央在十五规划中谈到十五期间要大力促进三网融合。在建政府专网时要充分利用和依托营口信息化的资源。例如利用营口电力公司光缆、现有通讯主干网，然后再做 “最后一公里”的接入工作。我建议是否可考虑利用有线电视网架构，提供网络服务。在 广东东莞，由大唐投资在建的网络就是利用广电网基础的建设。美国有2/3宽带上网用 广电网。说到底，信息化是要有效益的信息化，衡量营口信息化要从总体上考虑，而非某个公司获利。"
　　陆首群：建设电子政务要考虑政府体制机构改革。
　　"做电子政务不能把原来的体制放到网络。举例来说，北京SASE事件发现原有的信息分散，统计数据递交不上使疫情控制工作受阻。后来及时把信息组织规范起来，信息网络整体建设起来，信息通畅，SASE病例下降很快，所以不做这些工作的信息化建设只是搭空架子。
　　另一方面，物理隔离为应用的推进带来障碍。从交换的角度考虑不是隔离就能解决安全的交易问题。所以要建设CA认证中心，在营口可用二级CA中心，只需投入几十万元。"
　　汪玉凯：建设地市政府的内网一定要小，外网尽量做大。
　　"我一直认为建设地市政府的内网一定要小，外网尽量做大。辽宁省要求在市一级中各单位都在内网中进行办公，内网与外网完全隔断，是个大内网。我坚持了自己的意见，下层做内网越大浪费越大。
　　辽宁省信息中心姜主任：充分利用现有资源，使服务本地化。
　　"汪教授提问题的确是在内网建设中遇到的问题，大内网的运行和安全问题很重要，我们将根据中央安排对内网建设进行调整。我们界定了县级以上单位可接入，包括市政府、市委、人大、政协及主要的委办局接入。县只设两个点即县委和县政府。现在把总线网建设扩大到市局。如技术监督部门有全省的内网。这样减少了运营的压力，也起到减少重复建设的情况。现在技术不是问题，主要是内容，要使服务本地化，以信息化带动工业化，在重点行业如船舶、港口做为重点信息化投入。辽宁信息中心从1975年起开始计算机投入，政府部门做计算机应用已有近30年，期间始终存在问题：信息化建设的如何可持续发展性？如何对信息化建设做体制上的改革，如何使投入产出比较平衡。例如辽宁省已决定不再搭建物理平台，完全依托电信运营商，节省这块资金投入。"
国务院发展研究中心专家李广干：利用门户网站提升公共服务地位。
　　"以前的建设出现了很多信息孤岛现象，以后要把门户网站建设提到得要位置，把公共服务提升到一定阶段。“最后一公里”的终端建设，可把有线电视网加入。另外文化部发文网吧走规模化道路，发展连锁经营，注重网络安全。于是一些大的IT厂商才能从事网吧业务，这对于电子政务而言是个好消息。网吧的连锁经营与电子政务如何结合？"
　　结束语：
　　在未来规划中，营口电子政务建设要通过先进技术手段的应用，达到有效地控制政府的规模，实现"规模适度、管理科学、不断追求公共服务的高效和最大化"的目标。以对闲置资源的开发再利用为出发点，使成本最低化。其BOO模式即是创新探索，在注意考虑本地化服务时，即要讲求效能又要追求效益，避免重复建设、盲目超前，不讲究实用，不注重应用。也许这样的一种模式将为其它中小城市的政府信息化建设提供有力借鉴。


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